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上述被處罰的承包戶稱，最終他繳納了一萬元罰款，玉米也被沒收。另一位承包戶告訴澎湃新聞，他在當(dāng)年也被罰了幾千塊錢，“他們雖然罰的多，但是我們沒錢交，最后就打折處理”。

澎湃新聞走訪多個(gè)村莊了解到，直到“三三制”工程實(shí)施十來年后，“荒沼子”的承包費(fèi)才漲到每畝每年20元左右，但這也只是針對新承包地塊。在2016年、2017年左右，部分村莊對上世紀(jì)九十年代末至本世紀(jì)初簽訂的承包合同進(jìn)行更新時(shí)，原有承包面積的承包費(fèi)不變，部分新增地塊承包費(fèi)上調(diào)至20元至50元左右。

《“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程》顯示，在調(diào)查精度上，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于1米分辨率覆蓋全國的遙感影像資料，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于0.2米分辨率的航空遙感影像資料。在最小上圖圖斑面積上，建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地實(shí)地面積200平方米；農(nóng)用地（不含設(shè)施農(nóng)用地）實(shí)地面積400平方米；其他地類實(shí)地面積600平方米，荒漠地區(qū)可適當(dāng)減低精度，但不應(yīng)低于1500平方米。

需要指出的是，雖然承包合同基本都約定了土地用途。但并非所有土地用途都是按“三三制”比例進(jìn)行林草地種植，后期一些合同也有約定用于種植用材林、種植果樹、養(yǎng)殖等。

2024年2月，開魯縣向村民們印發(fā)了普法宣傳冊，其內(nèi)容包括《開魯縣關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)禁墾禁牧的公告》《林草資源保護(hù)法律法規(guī)》《開魯縣強(qiáng)化自然生態(tài)資源管護(hù)政策解讀清單》《違法破壞草原林地典型案例》。

在開魯縣建華鎮(zhèn)、東風(fēng)鎮(zhèn)、辛福鎮(zhèn)等地，三四十年前曾存在大片被當(dāng)?shù)厝朔Q為“荒沼子”的土地，“荒沼子”土地含沙量高，林草稀疏，鹽堿化嚴(yán)重，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將“荒沼子”描述為“三不能”：“既不能放牧，也不能打草，還不能耕種”。

法院審理查明的事實(shí)是，2020年6月，該承包戶在建華鎮(zhèn)北沼非法開墾草原種植綠豆，面積149畝。同年8月12日，該承包戶被警方強(qiáng)制傳喚到案。開魯縣林草局出具地類性質(zhì)認(rèn)定報(bào)告認(rèn)為，其所開墾地塊為天然草原。

欧宝娱乐网页版首页內(nèi)蒙古通遼市開魯縣建華鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部“阻耕”事件近期引發(fā)關(guān)注，澎湃新聞（www.thepaper.cn）在當(dāng)?shù)卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別基層干部過激言行的背后，當(dāng)?shù)貒@耕地的矛盾由來已久。

多位承包戶稱，十多年來，他們通過“推高墊低”，購買黑土、沙土墊埋，施牛糞羊糞等，對“荒沼”進(jìn)行治理，使其產(chǎn)量與基本農(nóng)田無異，平均改造一畝“荒沼”的投入在萬元左右。因此，對于新增耕地承包費(fèi)，他們不愿意繳納，“將來承包合同到期后，你把我改造好的土地收回去，這就是你的收益，在承包期憑啥給我加錢？”但也有部分村民已經(jīng)繳納了新增耕地費(fèi)，如雙勝村部分村民已繳納了一半新增承包費(fèi)，另外一半打成欠條。

該宣傳冊附錄了七個(gè)非法占有農(nóng)用地典型案例，其中判罰最重的為劉某某，其開墾林地草地超1200畝，用于種植玉米，被判處有期徒刑兩年零十一個(gè)月，并處罰金十五萬五千二百元。判罰最輕的是李某，其開墾100畝草地種植葵花，被判處有期徒刑七個(gè)月并處罰金。

事實(shí)上，“三調(diào)”從啟動(dòng)，到數(shù)據(jù)出爐，再到數(shù)據(jù)應(yīng)用，中間有數(shù)年時(shí)間。這期間，開魯縣相關(guān)部門對于一些地類的定性，對承包戶開墾耕種問題的定性，存在反復(fù)。

“三調(diào)”結(jié)果出爐后，又產(chǎn)生出新的問題。相關(guān)人士透露，“三調(diào)”之后，開魯縣草地面積減少約70萬畝，耕地面積增加200余萬畝。

前述自然資源系統(tǒng)人士表示，對于一些不合理的地類分布，他們會(huì)考慮在國土空間規(guī)劃時(shí)進(jìn)行因地制宜的調(diào)整，在總數(shù)據(jù)不變的情況下，使之更合理化。對于新增耕地衍生出的一些不合理不公平的問題，會(huì)考慮在2026年第三輪土地承包延期時(shí)，通過合理回收，二次發(fā)包的方式來解決。

開魯縣多年前就曾為保護(hù)地下水源禁耕禁牧。據(jù)內(nèi)蒙古日報(bào)2014年的一篇報(bào)道，為了應(yīng)對資源性缺水的嚴(yán)峻事實(shí)，開魯縣大力加強(qiáng)禁墾禁牧。據(jù)有關(guān)資料顯示，傳統(tǒng)方式耕作耗水量較大，每生產(chǎn)1斤糧食需要500斤水，為此，開魯縣實(shí)行做嚴(yán)格的地下水資源保護(hù)制度，穩(wěn)定基本農(nóng)田面積，嚴(yán)禁大面積開荒開采地下水。該縣通過實(shí)施禁墾禁牧、退耕還林還草等工程，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。2010年以來，全縣規(guī)劃完成圍封禁墾禁牧140萬畝，恢復(fù)草原生態(tài)面積10萬畝，造林綠化6萬畝，封沙育林3.2萬畝，退耕還林還草14.6萬畝，促進(jìn)了生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

上述文章顯示，治理工程按照“誰承包、誰治理、誰投資、誰受益”的原則，簽訂承包合同，承包期30年—50年，所有合同一律按規(guī)范管理，承包合同一式三份，合同內(nèi)容必須明確細(xì)化到建設(shè)任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)及制約條款等。所有承包方的前三年必須以造林種草為主，發(fā)包方有權(quán)做好督查。

如，前述建華鎮(zhèn)那名在2021年被“判一緩二”并處1.4萬元罰金的農(nóng)戶稱，給他判刑時(shí)，林草部門出具地類認(rèn)定書，認(rèn)為他開墾的149畝“荒沼子”為草地。但今年4月初，當(dāng)?shù)赜指嬷渌_墾的土地地類為耕地，并通知他繳納每畝200元的新增耕地承包費(fèi)。建華鎮(zhèn)雙勝村這次“阻耕”事件發(fā)生后，經(jīng)過協(xié)商，村里同意他只需繳納超出合同面積的20畝土地的新增耕地承包費(fèi)。

對此，開魯縣自然資源系統(tǒng)相關(guān)人士向澎湃新聞解釋，按照“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程，調(diào)查以衛(wèi)星照片圖斑調(diào)查為主，實(shí)地調(diào)查為輔，電腦分析加人工分析研判相結(jié)合的方式進(jìn)行。

2009年，建華鎮(zhèn)俊昌村一位村民在鄰近的六合村承包了一塊140畝的“荒沼子”，合同約定該地塊用于種植沙地葡萄及果樹，合同期為45年，其一次性繳納承包費(fèi)12.5萬元。

其背后的主要原因有二：一是因?yàn)榻陙?，各?jí)黨委政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)及土地管控力度日益加大，相關(guān)考核問責(zé)趨細(xì)趨嚴(yán)。此外，2018年9月，國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查。國務(wù)院“三調(diào)辦”要求，對于調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)和以往的調(diào)查數(shù)據(jù)有變化的，要講清原因。

其中，《開魯縣強(qiáng)化自然生態(tài)資源管護(hù)政策解讀清單》顯示，全縣地類原則以2020年末國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫為依據(jù)，農(nóng)戶需按照鎮(zhèn)村兩級(jí)告知的自家林地、草地、耕地地塊位置邊界和地類規(guī)范經(jīng)營管理。2021年、2022年原林地、草地變更為耕地的，且無合法依據(jù)的，按原地類管理。2023年違法開墾全部予以依法打擊。

澎湃新聞連日來實(shí)地走訪開魯縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及自然資源、林草系統(tǒng)官員交流溝通后發(fā)現(xiàn)，開魯縣雖為農(nóng)業(yè)大縣，但農(nóng)村人均耕地（責(zé)任田）普遍只有兩三畝。而“荒沼”曾占據(jù)該縣近一半的土地面積，為了治理“荒沼”改善生態(tài)，自上世紀(jì)九十年代以來，政府主導(dǎo)下的“荒沼”治理項(xiàng)目在該縣落實(shí)推進(jìn)，之后“包荒開荒”現(xiàn)象普遍。農(nóng)民眼中的“荒沼子”，在國土部門地類檔案中，則是林地、草地、內(nèi)陸灘涂等，并非可以擅自隨意開墾。但在農(nóng)民的樸素認(rèn)知里，種糧總比種草強(qiáng)。一些農(nóng)民在承包“荒沼”后，未能按照合同開發(fā)治理，導(dǎo)致耕地面積不斷擴(kuò)大而林地草地面積縮水。

雙勝村另一位承包戶反映稱，2018年的時(shí)候，他將承包地分為兩塊，分別種了玉米和綠豆，但在“三調(diào)”之后，當(dāng)初種綠豆的地成了草地，而種玉米的地仍為耕地。幸福鎮(zhèn)孟家屯村一位承包戶稱，他兒子上大學(xué)后，由于擔(dān)心自己耕種被定性為非法開墾，影響兒子考公務(wù)員，他連續(xù)四年沒有耕種，現(xiàn)在這些地全部被定為草地，且是天然草地。

但實(shí)際實(shí)施的時(shí)候，由于村民承包積極性不高，承包費(fèi)最終降至四五元錢一畝?！澳恰恼幼印o誰誰不要，東邊一個(gè)沙包，西邊一個(gè)水泡子。人上里面走一圈，出來褲腿上盡粘些草蒺藜?！睎|風(fēng)鎮(zhèn)永合村一位村民告訴澎湃新聞，他承包了八十畝“荒沼子”，每畝每年5元承包費(fèi)，承包期30年，12000元承包費(fèi)他是一次性繳納的，“當(dāng)時(shí)人家都笑我是傻子，等著看我笑話”。

該林草系統(tǒng)人士表示，“三調(diào)”后，存在許多耕地、林地、草地零散分布，相互交織的現(xiàn)象，“我們開玩笑說這種地類圖就像二維碼一樣”。這樣既不利于農(nóng)民耕種，也不利于相關(guān)部門管護(hù)。按照“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程400平方米一個(gè)單元，最小的草原可能就不到一畝地，周邊可能都是耕地，也可能草地中間包夾一塊耕地，那么農(nóng)民要進(jìn)入耕地耕種，勢必會(huì)對草地產(chǎn)生不利影響。

特別是隨著“三調(diào)”成果的出爐，各地對土地違法問題查處力度進(jìn)一步加大，開魯縣亦不例外。該縣開展了一系列禁墾工作，如向相關(guān)承包戶發(fā)放禁墾工作告知書，對相關(guān)違法人員進(jìn)行行政處罰，甚至移送司法等。相關(guān)部門工作人員也加大了巡查頻次，對違法開墾現(xiàn)象進(jìn)行制止。

“我們村當(dāng)時(shí)有四個(gè)半大網(wǎng)格，分19個(gè)小網(wǎng)格，大概兩千來畝地。村里把這些地承包給農(nóng)民，讓農(nóng)民耕種治理。”1991年，該農(nóng)民承包了百余畝“荒沼子”，一畝地一年租金5元，承包期25年。至2016年時(shí)，又重新簽訂承包合同續(xù)包。續(xù)包合同顯示，續(xù)包期為20年，面積135畝，其中55畝用于防風(fēng)林，剩余80畝用于開發(fā)，可開發(fā)土地每畝每年租金50元，每5年交款一次?！皬模ㄉ鲜兰o(jì)）九十年代我們就搬進(jìn)了‘荒沼子’，一干就是三十年?！?/p>

2023年8月，建華鎮(zhèn)政府對一位承包戶作出行政處罰決定書，處罰理由為該承包戶在草原上種植90畝玉米，構(gòu)成非法開墾草原的事實(shí)，處罰決定：1.立即恢復(fù)草原植被；2.沒收90畝玉米的違法所得，并處違法所得一倍罰款。

2000年，開魯縣草原工作站趙友、王秋艷在《內(nèi)蒙古草業(yè)》上刊發(fā)的一篇文章顯示，“開魯縣總面積為44.88萬公頃，其中，沙地21.3萬公頃，占總面積的47.5%。幾年來，在全縣各族干部群眾的共同努力下，我縣荒沼治理工作取得了一定的成績?，F(xiàn)在，全縣已開發(fā)治理荒沼面積11.3萬公頃……現(xiàn)還有10萬公頃荒沼未治理，沙區(qū)生態(tài)環(huán)境和群眾生活還沒有從根本上得到改善，風(fēng)蝕沙化仍然是全縣農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大制約因素?！?/p>

開魯縣林草系統(tǒng)人士表示，開魯?shù)靥幇敫珊档貐^(qū)，降水較少，所以不是耕地越多越好，耕地林地草地要達(dá)成一種平衡才有利于生態(tài)環(huán)境。因?yàn)楦囟嗔藭?huì)大量消耗地下水，從長遠(yuǎn)來看，更容易導(dǎo)致土地荒漠化。

此外，澎湃新聞在中國裁判文書網(wǎng)上亦查詢到開魯縣非法占用農(nóng)用地案判決書，案發(fā)時(shí)間大多也在2023年，但被告人多被判處緩刑。

雙勝村一位承包戶則稱，按照“三三制”原則，之前他承包的“荒沼子”上林地面積不夠，村里讓他補(bǔ)種，他便種了一些沙棘。但是“三調(diào)”之后，這片地被認(rèn)定為耕地，又不能種樹了，他只得將沙棘樹挖掉。同樣的現(xiàn)象在建華鎮(zhèn)六合村、幸福鎮(zhèn)孟家屯村等地也有發(fā)生，被挖掉的有沙棘樹、雞心果樹、李子樹等。

該工程基本原則包括，堅(jiān)持綜合治理與開發(fā)利用相結(jié)合，先生態(tài)效益，后經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)沙區(qū)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則；實(shí)行經(jīng)營多機(jī)制，投資多元化，“國家、集體、個(gè)人一齊上，誰開發(fā)、誰治理、誰受益”；以林養(yǎng)草、以草養(yǎng)樹，“帶、網(wǎng)、片”結(jié)合，實(shí)行多層次，多形式，造林種草治沙建立立體空間牧場；以群眾投資投勞為主，國家和地方投入為輔。

建華鎮(zhèn)一位“荒沼子”承包戶向澎湃新聞提供的判決書顯示，其因非法占用農(nóng)用地罪，在2020年8月被開魯縣公安局取保候?qū)?，后?021年被判處有期徒刑一年，緩刑二年，并處罰金1.4萬元。

當(dāng)?shù)亓植菹到y(tǒng)相關(guān)人士說，耕地不是越多越好，耕地林地草地要達(dá)成一種平衡才有利于生態(tài)環(huán)境。而“三調(diào)”上地類分布圖如同“二維碼”，一些草地林地耕地零散分布、相互交織，你中有我、我中有你，這既不利于農(nóng)民耕種，也不利于林草部門管護(hù)。對此，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源系統(tǒng)人士表示，“三調(diào)”確實(shí)有一定差錯(cuò)率，存在和實(shí)際情況不符的現(xiàn)象，但這種情況總的來說比較少，這些問題需要將來在編制國土空間規(guī)劃的時(shí)候統(tǒng)一調(diào)整，在保證林地耕地草地總數(shù)量不變的情況下，因地制宜進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。

這種情況不僅發(fā)生在普通農(nóng)戶身上，開魯縣林草系統(tǒng)相關(guān)人士向澎湃新聞介紹，“三調(diào)”之后，開魯縣草地面積減少70萬畝，除了被人違法開墾的，還有“三調(diào)”誤判的。該縣2018年至2020年三年對過去被違法開墾的和自然沙化的林地進(jìn)行過集中補(bǔ)栽，但其中有一部分林地在“三調(diào)”時(shí)被認(rèn)定成耕地。

建華鎮(zhèn)雙勝村這次“阻耕”事件中的當(dāng)事人張文軍稱，他和張文柱、張文林是親兄弟，李會(huì)祥是他妹夫，他們幾人在2004年合伙承包雙勝村的“荒沼子”，是當(dāng)時(shí)一位縣領(lǐng)導(dǎo)引薦介紹的招商引資項(xiàng)目?，F(xiàn)在這些地絕大部分被定為新增耕地。長期以來，地里種的是苜蓿和燕麥，用于養(yǎng)牛，這幾年奶價(jià)牛價(jià)不穩(wěn)定，他們賣了一部分牛，四千多畝可耕地中，有三千多畝也轉(zhuǎn)包給了別人。雙勝村一位村民也稱，張文軍兄弟包的地里是2022年才開始種玉米的。張文軍表示，2022年種的玉米做了青貯，2023年種的玉米做了黃貯，自己用不完也對外銷售。

上述“5150工程”因林、草、地各三分的原則，因此又被稱為“三三制”工程。為了提升承包積極性，開魯縣還規(guī)定，所有新開發(fā)荒沼承包期的前三年農(nóng)業(yè)稅全免，每年每公頃土地承包費(fèi)300元至600元。以畝為單位計(jì)算，每畝承包費(fèi)每年至少20元。

幸福鎮(zhèn)孟家屯村一位76歲的農(nóng)民向澎湃新聞回憶，上世紀(jì)九十年代初，為了防沙治沙，開魯縣出臺(tái)“1990第86號(hào)”文件，決定在全縣實(shí)施荒沼網(wǎng)格化治沙工程，簡單來說就是將“荒沼子”劃分成網(wǎng)格狀，周邊種樹，中間耕種或養(yǎng)殖。

澎湃新聞從多位承包戶處了解到，因?yàn)槌邪鼞舨荒馨凑蘸贤缂s執(zhí)行“三三制”耕種原則，過去村鎮(zhèn)干部也時(shí)常檢查，攔阻開墾，但都不是很嚴(yán)厲。直到2018年以后，開始發(fā)生變化。

其中，一些農(nóng)民原本承包的林地草地變更為耕地，需要砍伐林木并繳納新增耕地費(fèi)，農(nóng)民不愿繳納；一些農(nóng)民曾長期耕種的土地被定性為草地，今后嚴(yán)禁耕種，他們對此不解；此外，一些林地、草地被定性為耕地，林草部門對此亦有看法，“2018至2020年，我們對一些退化的草地進(jìn)行過集中補(bǔ)種，結(jié)果現(xiàn)在也被定性為耕地”。

上述文章稱，為了解決荒沼問題，開魯縣委、縣政府研究決定，從1999年實(shí)施“5150”荒沼開發(fā)治理工程，即5年治理150萬畝“荒沼子”。按工程建設(shè)項(xiàng)目分為：造林3.33萬公頃，種草3.33萬公頃，造田3.33萬公頃。

開魯縣地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的通遼市，這里屬于科爾沁沙地腹地。“開魯”，為開墾開發(fā)東扎魯特旗、西扎魯特旗和阿魯科爾沁旗“三魯”地區(qū)之意。歷史上，人為開墾土地讓這里的草原退化沙化鹽堿化嚴(yán)重，曾經(jīng)水草豐美的科爾沁草原，在這里成了科爾沁沙地。

即便是簽了土地用途為“三三制”合同的承包戶，在實(shí)際執(zhí)行中，合同往往也難以得到嚴(yán)格落實(shí)：承包戶通常會(huì)在地塊周邊種白楊樹，用以防風(fēng)擋沙，同時(shí)也用于分隔地界。由于承包地面積較大，承包戶難以一次性開發(fā)，大多都是分批逐年開發(fā)，隨著時(shí)間推移，草地逐漸減少而耕地日益增多，有的地塊最終全部被開發(fā)為耕地。

建華鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卮迕裣蚺炫刃侣勌峁┑囊曨l顯示，2022年春耕期間，當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法人員在制止違法開墾時(shí)，與種植承包地的村民發(fā)生言語及肢體沖突，引發(fā)村民聚集圍觀。此外，多位村民反映，為了制止一些村民在承包地開墾作業(yè)，開魯縣還曾出動(dòng)執(zhí)法力量對已長出的青苗進(jìn)行旋耕鏟除。

上述開魯縣自然資源系統(tǒng)相關(guān)人士稱，調(diào)查會(huì)存在一些誤判的情形，但總體差錯(cuò)不會(huì)很多。他舉例道，還有一些情況是，當(dāng)年有些人比較老實(shí)，沒有耕種，地上長了些草，那么衛(wèi)星照片圖斑可能顯示的就是草地。另一些人違令耕種，最終反而可能得利，土地被認(rèn)定為耕地。這樣看起來，是有一些不公平的情況。

此外，還存在一些實(shí)際耕種面積大于合同面積的現(xiàn)象。建華鎮(zhèn)雙勝村一名村民，在1998年承包了70畝“荒沼子”，但以后擴(kuò)張為200余畝。另一名村民，1998年承包面積為100畝，現(xiàn)承包面積增至259畝。他們坦言，新增部分都是開墾過程中占的，2017年村里更新合同時(shí)，才將他們的新承包面積納入。

此外，開魯鎮(zhèn)一位承包戶出示的承包合同顯示，其合同上填寫的面積為80余畝，但他坦言按地塊四至算的話，實(shí)際面積有450余畝。該村民表示，因?yàn)槟切┗恼記]人要，所以都給他了，其中也有人情照顧成分。

隨著近年來國家生態(tài)環(huán)境管控治理力度加大，特別是2018年第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）以來，問題顯現(xiàn)，多人因非法占用農(nóng)用地被移送司法判刑。

該村民表示，他這塊地始終就沒有種植過果樹，起初一邊治理一邊種植農(nóng)作物，直到2018年前后才將土地全部治理好，當(dāng)年準(zhǔn)備種果樹，結(jié)果他把果樹苗買回來了，上面又通知說不讓種了，因?yàn)檫@塊地成了草地。

根據(jù)當(dāng)時(shí)荒沼自然經(jīng)濟(jì)條件和分布現(xiàn)狀，開魯縣將荒沼劃分為四個(gè)治理區(qū)：保安沼治理區(qū)、太平沼治理區(qū)、北大沼治理區(qū)、義合他拉沼治理區(qū)。針對不同治理區(qū)，開魯縣還制定了較為詳細(xì)的實(shí)施方案。其中，保安沼、太平沼治理要求是：以林、草為主，飼料糧、經(jīng)濟(jì)作物為輔。

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