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田先紅：公共預(yù)算制度改革有助于推進(jìn)基層財政體制的理性化，規(guī)范基層政府的收入和支出行為，防范資源浪費(fèi)和腐敗問題。當(dāng)然，由于基層時常出現(xiàn)一些突發(fā)的、非規(guī)則的治理事務(wù)，而完成這些治理事務(wù)往往無法納入常規(guī)的財政預(yù)算體制中，需要基層政府具備一些“活錢”。隨著預(yù)算制度日益規(guī)范，基層政府掌握“活錢”的空間越來越小，這勢必影響到他們完成這些突發(fā)的、非規(guī)則治理事務(wù)的能力，進(jìn)而影響基層干部工作的積極性。

澎湃新聞：一直以來，縣級政治權(quán)力運(yùn)作在某種程度上可以被視為國家權(quán)力運(yùn)作的縮影，縣域治理體制如何保持靈活性和適應(yīng)性？你對此有什么建議？

地方政府“經(jīng)營項目”的行為則是伴隨項目制的濫觴而逐漸興起的。近十余年來，隨著財力的增強(qiáng)，國家不斷加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。這些財政資金中有較大的比例是以專項資金的方式撥付的，明確規(guī)定了資金的用途。項目資源數(shù)量是有限的，特別是競爭性的項目，需要地方政府去爭取。如何爭取到項目資金，對于地方政府具有重要意義，尤其是那些財政短缺的地方政府。比如，一些中西部地區(qū)，單靠地方財政本級收入是維持不了正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，它必須依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付，其中包括教育、醫(yī)療等這種一般性的轉(zhuǎn)移支付，另外很大一部分就是項目資金的轉(zhuǎn)移支付，涵蓋了水利道路項目、農(nóng)業(yè)發(fā)展項目等。所以，地方政府需要提出項目建設(shè)，如何打造項目、經(jīng)營項目，這樣上面才會把項目資金撥給你。這也是這十幾年來地方政府對“項目經(jīng)營”越來越重視的原因。

田先紅：在縣域治理中，過程管理日益強(qiáng)化，即上級越來越強(qiáng)調(diào)對基層治理過程的監(jiān)督，基層治理越來越規(guī)范化。一些縣級職能部門將大量精力放在督查鄉(xiāng)村履行部門下達(dá)的治理任務(wù)上面。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“機(jī)關(guān)化”色彩越來越明顯。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為“走讀干部”，白天來鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班，下班后回縣城（市里）居住。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)開展群眾工作的頻次普遍降低。此外，村級治理向著行政化方向發(fā)展。許多地方的村干部已經(jīng)實(shí)行坐班制，他們花費(fèi)大量的時間精力落實(shí)上級下達(dá)的行政任務(wù)。

而在田先紅看來，這些現(xiàn)象都有其背景和原因。隨著基層治理越來越規(guī)范，“需要優(yōu)化基層權(quán)責(zé)配置，賦予基層一定的靈活空間”，田先紅說。

與此同時，縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行也發(fā)生了一系列變化。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授田先紅，2009年開始做基層信訪治理方面的調(diào)研，后擴(kuò)展到基層與地方治理、縣鄉(xiāng)政府行為等方面，迄今在城鄉(xiāng)基層社會開展調(diào)研累計超過1300個工作日。近來，他歷時幾年調(diào)研完成的《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》出版。

田先紅：一方面，城市元素，不管是生活方式，還是生產(chǎn)元素，都在不斷地向鄉(xiāng)村滲透。我們現(xiàn)在可以在縣城看到大型商超、商業(yè)街、廣場等形態(tài)萬千（的元素），（包括）年輕人喜歡的咖啡、奶茶店，以前一般只有在大城市才能看到。近20年前，我去河南下面的一個村子調(diào)研。那時候，村里很多人家庭條件都不太好，不像現(xiàn)在，很多農(nóng)民家里都有冰箱、洗衣機(jī)等現(xiàn)代生活用品。另一方面，農(nóng)村的不少年輕人到縣城買房，把小孩送到縣城讀書，鄉(xiāng)村也因此越來越融入“都市生活”。

澎湃新聞：書中說，“縣域政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，展現(xiàn)出明顯的公共性，這與‘地方政府公司化’的理論預(yù)設(shè)存在一定的張力。”能具體解釋一下嗎？

田先紅：我主要是指基層干部違規(guī)挪用項目資金這種情況。一些基層政府面臨常規(guī)資金不足，又要完成任務(wù)的情況下，可能會把一些?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金挪用到其他項目上。這也是一種違規(guī)行為，跟我國基層財政體制本身運(yùn)轉(zhuǎn)不暢有關(guān)。我在前面說了，基層財政制度越來越規(guī)范，預(yù)算越來越嚴(yán)格，但基層完成一些治理事務(wù)往往需要更多的“活錢”，也就是能夠靈活支配的資金。在財政體制未能理順、現(xiàn)有的財政預(yù)算制度無法滿足基層政府治理需求的情況下，一些基層干部采取了違規(guī)行為。未來國家對基層政府規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)該放在怎樣進(jìn)一步改進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度、項目資金配置和使用制度等，使財政資源分配更加合理。

與此同時，基層政府中時有違規(guī)行為產(chǎn)生，當(dāng)面臨常規(guī)資金不足，又要完成任務(wù)的情況下，“可能會把一些?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金挪用到其他項目上”。

威尼斯欢乐娱人v3676近十幾年，以縣城為載體的城市化在飛速發(fā)展，很多農(nóng)民到縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房，慢慢融入了“都市生活”，表面看是因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所致，但其背后離不開各地縣鄉(xiāng)政府的推動。

田先紅：公共政策執(zhí)行的“最后一公里”是指公共政策落地的最末端環(huán)節(jié)，包括將政策細(xì)化、操作方案落實(shí)等，使政策對接到治理對象，轉(zhuǎn)化為治理效能。政策執(zhí)行“最后一公里”的主體是基層干部，特別是負(fù)責(zé)在一線落實(shí)政策的干部。

澎湃新聞：我看書中說，“下級迎合、討好上級，不惜代價造點(diǎn)，比如有的村投資上億元建設(shè)美麗宜居村莊，但是產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)展起來?！蹦隳芙Y(jié)合走訪的具體情況談一談嗎？

二是進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。縣鄉(xiāng)治理機(jī)制創(chuàng)新，就是在不根本改變治理體制的情況下，通過人、財、物的重新優(yōu)化配置，提高體制的運(yùn)行效率。比如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。還有我在《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》里面分析的湖南某地的“片線結(jié)合”，以及山東農(nóng)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間設(shè)置的“管區(qū)”。機(jī)制創(chuàng)新實(shí)際上就是怎么激勵干部、調(diào)動干部積極性、怎么將體制和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的問題。當(dāng)前，在強(qiáng)化自上而下監(jiān)督的同時，也要給縣鄉(xiāng)黨委政府一定的自主權(quán)。

田先紅：嚴(yán)格來說，地方政府“經(jīng)營項目”和“經(jīng)營土地”遵循兩種不同的發(fā)展邏輯。土地是基本的生產(chǎn)要素。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，土地開發(fā)對于地方政府具有重要意義。掌握土地開發(fā)權(quán)，有助于地方政府進(jìn)行招商引資、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、出讓土地獲得財政收益等。因此，改革開放之后，特別是分稅制改革以來，“經(jīng)營土地”是地方政府的重要行為選擇。

田先紅：縣鄉(xiāng)政府是貫徹落實(shí)黨和國家各項方針政策的重要主體。它們的運(yùn)行狀態(tài)和效能，直接影響到黨和國家方針政策的落地實(shí)效。但縣鄉(xiāng)政府究竟如何運(yùn)行，我們很多人其實(shí)并不是很清楚。《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》致力于揭示縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行機(jī)制，希望能為廣大科研工作者、領(lǐng)導(dǎo)干部、高校學(xué)生以及社會大眾帶來啟發(fā)。

田先紅：近年來，上級越來越強(qiáng)化對基層的監(jiān)督，這是很有必要的。同時，由于容錯糾錯等相關(guān)制度的不完善，基層干部面臨的問責(zé)壓力大。一些基層干部逐漸萌生避責(zé)的想法，寧愿少干事，也不能出事。在處理一些群眾提出的不合理訴求時，有基層干部甚至為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險而選擇妥協(xié)退讓。比如，在拆遷過程中，有群眾為了獲得更高額度的補(bǔ)償，提出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越政策規(guī)定的補(bǔ)償要求，反復(fù)撥打12345熱線或者纏訪鬧訪，最終，迫于上級考核問責(zé)壓力，一些基層政府突破政策規(guī)定滿足上訪者的要求。

田先紅：政策執(zhí)行“最后一公里”的困難主要有：一是基層權(quán)責(zé)不匹配，基層干部有責(zé)無權(quán)，缺乏因地制宜執(zhí)行政策的空間；二是部門與屬地之間以及部門之間協(xié)調(diào)難，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程碎片化，耗費(fèi)大量的資源，無法形成政策執(zhí)行的合力。提高基層干部政策執(zhí)行力，需要優(yōu)化基層權(quán)責(zé)配置，賦予基層一定的靈活空間。同時，應(yīng)通過領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)部門與屬地之間以及部門之間的協(xié)同聯(lián)動。

澎湃新聞：你在書中對地方政府“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營項目”兩種行為進(jìn)行了分析，特別指出近些年來，地方政府越來越重視“經(jīng)營項目”，你能具體介紹一下嗎？

另外，跟過去相比，縣鄉(xiāng)干部群體也有一些變化?，F(xiàn)在一些年輕縣鄉(xiāng)干部，很多是85后、90后，他們都上過大學(xué)，有些甚至是博士生，他們對我們的調(diào)研都比較理解，能夠比較快地接納。而且，他們當(dāng)中不少人在平時工作中就善于思考、總結(jié)，跟他們訪談時也比較輕松，很有邏輯和深度。

田先紅：黨的十八大以來，強(qiáng)力整治基層小微腐敗和群眾身邊的不正之風(fēng)問題，取得明顯成效?；鶎痈刹扛瘮栴}得到有效遏制，干部行為越來越規(guī)范。當(dāng)然，腐敗行為依然在基層的一些范圍和領(lǐng)域內(nèi)存在，有些基層腐敗行為可能以比以前更加隱蔽的形式存在。

澎湃新聞：書里有說：“基層干部違規(guī)行為的產(chǎn)生，有其制度根源”。我看書里有一位鎮(zhèn)長說：“我跟書記兩個人，一睜眼就是想怎么找錢?！?/p>

田先紅：從治理事務(wù)的鏈條上看，環(huán)保局、信訪局居于治理鏈條的末端，或者說它們是一種兜底的部門。因?yàn)榄h(huán)境污染問題，是企業(yè)生產(chǎn)的過程和居民生活的過程中產(chǎn)生的，需要住建部門或者其他部門監(jiān)管，到最后，監(jiān)測這個地區(qū)的污染程度才是由環(huán)保局負(fù)責(zé)。信訪問題的產(chǎn)生，也是其他領(lǐng)域產(chǎn)生的、未能解決的矛盾糾紛才到了信訪局。這些問題的產(chǎn)生，跟這些部門治理其實(shí)是不對應(yīng)的，這樣使得環(huán)保局、信訪局這些末端治理部門顯得比較被動。這幾年，國家對環(huán)保越來越重視，環(huán)保部門從人員配置到經(jīng)費(fèi)保障都有了一定的提升，但他們的責(zé)任也更大了。而且一些階段性的重點(diǎn)任務(wù)，還是需要黨委政府出面統(tǒng)籌推動。另外，條塊之間的張力和矛盾，也影響著縣域末端治理的效果。

田先紅：縣域治理體制要保持靈活性和適應(yīng)性，主要有兩個方面：一是要因地制宜進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化。中央的政策往往是宏觀的、抽象的、原則性的。中央政策經(jīng)過各個層級下達(dá)到縣級政府，需要經(jīng)過一個在地化的過程，這個過程就是政策轉(zhuǎn)化?？h級政府需要結(jié)合本地實(shí)際制定政策實(shí)施總體方案，將上級的政策目標(biāo)與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)相耦合。政策目標(biāo)需要符合縣域黨委政府的發(fā)展規(guī)劃，對一些不符合本地實(shí)際的政策要求進(jìn)行修正。同時，縣級政府需要在上級政策總體框架下制定本縣的政策實(shí)施細(xì)則、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等，形成一個更加細(xì)致的政策文本。經(jīng)過這一轉(zhuǎn)化過程，政策才能因地制宜，契合縣域社會實(shí)際。

田先紅：隨著民眾權(quán)利意識的提高，特別是年輕一代人平等觀念的提升，一定程度上導(dǎo)致科層權(quán)威的下降。另一方面，政策要求越來越規(guī)范，干部受到的約束越來越多，也加大了干部做群眾工作的難度。

田先紅：2007年，我在攻讀博士學(xué)位的時候就開始研究農(nóng)村基層問題；2009年起，我到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做基層信訪治理方面的調(diào)研；2016年后，隨著研究團(tuán)隊的人員不斷增加，我們研究的范圍也逐漸由村莊擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域。我們先后去了浙江、重慶、江西、湖北、江蘇、北京、廣東等省份的20多個縣（市、區(qū)）調(diào)研，每去一個地方一般調(diào)研20天左右。有些地方會重復(fù)調(diào)研，以跟蹤觀察基層治理的最新變化和動態(tài)?！俄g性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》這本書就是我最近數(shù)年在縣鄉(xiāng)基層調(diào)研的階段性成果。

澎湃新聞：根據(jù)中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處分縣處級干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員37.7萬人。不知道你有沒有研究這些年基層腐敗有什么特性和變化？

澎湃新聞：你在書里寫，“過去縣城屬于農(nóng)村，具有鮮明的鄉(xiāng)土社會性質(zhì)；現(xiàn)在農(nóng)村屬于縣城，鄉(xiāng)村社會越來越具有都市生活的特性，縣城在引領(lǐng)鄉(xiāng)村?！蹦芙Y(jié)合調(diào)研具體解釋一下嗎？

田先紅：此前，一些學(xué)者提出“地方政府公司化”的觀點(diǎn)，將地方政府比作追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的公司。實(shí)際上，地方政府吸引企業(yè)投資，肯定是有自身的利益考慮，或者說是為了追求政績。但除了自利的面向外，地方政府還具有公共性的一面。即地方政府在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)自身財政收益的同時，也投入大量資源提升公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)。

田先紅：此前我們到村里調(diào)研，入場相對來說要容易一些?？h鄉(xiāng)政府的規(guī)范化程度更高，干部上下班都有規(guī)定的時間，事務(wù)性工作也比較多，而且因?yàn)樗麄儺吘乖隗w制內(nèi)，有的干部確實(shí)會有一些顧慮。所以我們?nèi)タh鄉(xiāng)調(diào)研時，需要更長的時間才能贏得調(diào)研對象的信任，調(diào)研才能更深入。如果調(diào)研者能夠采取實(shí)習(xí)、掛職等方式，用較長時間參與觀察縣鄉(xiāng)政府的工作過程，時間一久，彼此之間慢慢產(chǎn)生了信任，將非常有助于調(diào)研。

田先紅：在鄉(xiāng)村振興過程中，一些地方急于出政績，不惜花費(fèi)巨資造亮點(diǎn)。這些地方將鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)放在村莊的外表上面，大力推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”。通過造點(diǎn)吸引上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力。但是，造點(diǎn)不僅耗費(fèi)巨額資金，而且缺乏群眾的參與，很容易變成“政府干、農(nóng)民看”的局面。造點(diǎn)之后，后續(xù)的維護(hù)成本高昂，往往難以持續(xù)。特別是在當(dāng)前地方財政吃緊的情況下，造點(diǎn)更成為一種巨大的負(fù)擔(dān)。地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)該因地制宜、量力而行，不能盲目追求政績、勞民傷財。

田先紅：影響基層干部晉升的因素有很多，比如能力、學(xué)歷、社會資本和政策機(jī)遇等，所以可能沒法給出一個確定性的答案。學(xué)界之前提出的一些有關(guān)干部晉升的理論概念，比如晉升錦標(biāo)賽、社會資本理論，都只能從某一個側(cè)面揭示?？傮w而言，近年來，基層干部選拔越來越規(guī)范化，能力導(dǎo)向比較明顯。

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