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此外，還存在一些實際耕種面積大于合同面積的現(xiàn)象。建華鎮(zhèn)雙勝村一名村民，在1998年承包了70畝“荒沼子”，但以后擴張為200余畝。另一名村民，1998年承包面積為100畝，現(xiàn)承包面積增至259畝。他們坦言，新增部分都是開墾過程中占的，2017年村里更新合同時，才將他們的新承包面積納入。

此外，澎湃新聞在中國裁判文書網(wǎng)上亦查詢到開魯縣非法占用農(nóng)用地案判決書，案發(fā)時間大多也在2023年，但被告人多被判處緩刑。

隨著近年來國家生態(tài)環(huán)境管控治理力度加大，特別是2018年第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）以來，問題顯現(xiàn)，多人因非法占用農(nóng)用地被移送司法判刑。

上述開魯縣自然資源系統(tǒng)相關(guān)人士稱，調(diào)查會存在一些誤判的情形，但總體差錯不會很多。他舉例道，還有一些情況是，當年有些人比較老實，沒有耕種，地上長了些草，那么衛(wèi)星照片圖斑可能顯示的就是草地。另一些人違令耕種，最終反而可能得利，土地被認定為耕地。這樣看起來，是有一些不公平的情況。

事實上，“三調(diào)”從啟動，到數(shù)據(jù)出爐，再到數(shù)據(jù)應(yīng)用，中間有數(shù)年時間。這期間，開魯縣相關(guān)部門對于一些地類的定性，對承包戶開墾耕種問題的定性，存在反復(fù)。

上述“5150工程”因林、草、地各三分的原則，因此又被稱為“三三制”工程。為了提升承包積極性，開魯縣還規(guī)定，所有新開發(fā)荒沼承包期的前三年農(nóng)業(yè)稅全免，每年每公頃土地承包費300元至600元。以畝為單位計算，每畝承包費每年至少20元。

當?shù)亓植菹到y(tǒng)相關(guān)人士說，耕地不是越多越好，耕地林地草地要達成一種平衡才有利于生態(tài)環(huán)境。而“三調(diào)”上地類分布圖如同“二維碼”，一些草地林地耕地零散分布、相互交織，你中有我、我中有你，這既不利于農(nóng)民耕種，也不利于林草部門管護。對此，當?shù)刈匀毁Y源系統(tǒng)人士表示，“三調(diào)”確實有一定差錯率，存在和實際情況不符的現(xiàn)象，但這種情況總的來說比較少，這些問題需要將來在編制國土空間規(guī)劃的時候統(tǒng)一調(diào)整，在保證林地耕地草地總數(shù)量不變的情況下，因地制宜進行科學(xué)規(guī)劃。

狗万·首页內(nèi)蒙古通遼市開魯縣建華鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部“阻耕”事件近期引發(fā)關(guān)注，澎湃新聞（www.thepaper.cn）在當?shù)卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別基層干部過激言行的背后，當?shù)貒@耕地的矛盾由來已久。

澎湃新聞連日來實地走訪開魯縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，與當?shù)剞r(nóng)民及自然資源、林草系統(tǒng)官員交流溝通后發(fā)現(xiàn)，開魯縣雖為農(nóng)業(yè)大縣，但農(nóng)村人均耕地（責(zé)任田）普遍只有兩三畝。而“荒沼”曾占據(jù)該縣近一半的土地面積，為了治理“荒沼”改善生態(tài)，自上世紀九十年代以來，政府主導(dǎo)下的“荒沼”治理項目在該縣落實推進，之后“包荒開荒”現(xiàn)象普遍。農(nóng)民眼中的“荒沼子”，在國土部門地類檔案中，則是林地、草地、內(nèi)陸灘涂等，并非可以擅自隨意開墾。但在農(nóng)民的樸素認知里，種糧總比種草強。一些農(nóng)民在承包“荒沼”后，未能按照合同開發(fā)治理，導(dǎo)致耕地面積不斷擴大而林地草地面積縮水。

但實際實施的時候，由于村民承包積極性不高，承包費最終降至四五元錢一畝。“那‘荒沼子’給誰誰不要，東邊一個沙包，西邊一個水泡子。人上里面走一圈，出來褲腿上盡粘些草蒺藜?！睎|風(fēng)鎮(zhèn)永合村一位村民告訴澎湃新聞，他承包了八十畝“荒沼子”，每畝每年5元承包費，承包期30年，12000元承包費他是一次性繳納的，“當時人家都笑我是傻子，等著看我笑話”。

法院審理查明的事實是，2020年6月，該承包戶在建華鎮(zhèn)北沼非法開墾草原種植綠豆，面積149畝。同年8月12日，該承包戶被警方強制傳喚到案。開魯縣林草局出具地類性質(zhì)認定報告認為，其所開墾地塊為天然草原。

該林草系統(tǒng)人士表示，“三調(diào)”后，存在許多耕地、林地、草地零散分布，相互交織的現(xiàn)象，“我們開玩笑說這種地類圖就像二維碼一樣”。這樣既不利于農(nóng)民耕種，也不利于相關(guān)部門管護。按照“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程400平方米一個單元，最小的草原可能就不到一畝地，周邊可能都是耕地，也可能草地中間包夾一塊耕地，那么農(nóng)民要進入耕地耕種，勢必會對草地產(chǎn)生不利影響。

根據(jù)當時荒沼自然經(jīng)濟條件和分布現(xiàn)狀，開魯縣將荒沼劃分為四個治理區(qū)：保安沼治理區(qū)、太平沼治理區(qū)、北大沼治理區(qū)、義合他拉沼治理區(qū)。針對不同治理區(qū)，開魯縣還制定了較為詳細的實施方案。其中，保安沼、太平沼治理要求是：以林、草為主，飼料糧、經(jīng)濟作物為輔。

“我們村當時有四個半大網(wǎng)格，分19個小網(wǎng)格，大概兩千來畝地。村里把這些地承包給農(nóng)民，讓農(nóng)民耕種治理?！?991年，該農(nóng)民承包了百余畝“荒沼子”，一畝地一年租金5元，承包期25年。至2016年時，又重新簽訂承包合同續(xù)包。續(xù)包合同顯示，續(xù)包期為20年，面積135畝，其中55畝用于防風(fēng)林，剩余80畝用于開發(fā)，可開發(fā)土地每畝每年租金50元，每5年交款一次?！皬模ㄉ鲜兰o）九十年代我們就搬進了‘荒沼子’，一干就是三十年。”

開魯縣林草系統(tǒng)人士表示，開魯?shù)靥幇敫珊档貐^(qū)，降水較少，所以不是耕地越多越好，耕地林地草地要達成一種平衡才有利于生態(tài)環(huán)境。因為耕地多了會大量消耗地下水，從長遠來看，更容易導(dǎo)致土地荒漠化。

《“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程》顯示，在調(diào)查精度上，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于1米分辨率覆蓋全國的遙感影像資料，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于0.2米分辨率的航空遙感影像資料。在最小上圖圖斑面積上，建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地實地面積200平方米；農(nóng)用地（不含設(shè)施農(nóng)用地）實地面積400平方米；其他地類實地面積600平方米，荒漠地區(qū)可適當減低精度，但不應(yīng)低于1500平方米。

上述文章稱，為了解決荒沼問題，開魯縣委、縣政府研究決定，從1999年實施“5150”荒沼開發(fā)治理工程，即5年治理150萬畝“荒沼子”。按工程建設(shè)項目分為：造林3.33萬公頃，種草3.33萬公頃，造田3.33萬公頃。

其背后的主要原因有二：一是因為近年來，各級黨委政府對生態(tài)環(huán)境保護及土地管控力度日益加大，相關(guān)考核問責(zé)趨細趨嚴。此外，2018年9月，國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查。國務(wù)院“三調(diào)辦”要求，對于調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)和以往的調(diào)查數(shù)據(jù)有變化的，要講清原因。

這種情況不僅發(fā)生在普通農(nóng)戶身上，開魯縣林草系統(tǒng)相關(guān)人士向澎湃新聞介紹，“三調(diào)”之后，開魯縣草地面積減少70萬畝，除了被人違法開墾的，還有“三調(diào)”誤判的。該縣2018年至2020年三年對過去被違法開墾的和自然沙化的林地進行過集中補栽，填補林地虧欠，但其中有一部分林地在“三調(diào)”時被認定成耕地。

澎湃新聞走訪多個村莊了解到，直到“三三制”工程實施十來年后，“荒沼子”的承包費才漲到每畝每年20元左右，但這也只是針對新承包地塊。在2016年、2017年左右，部分村莊對上世紀九十年代末至本世紀初簽訂的承包合同進行更新時，原有承包面積的承包費不變，部分新增地塊承包費上調(diào)至20元至50元左右。

需要指出的是，雖然承包合同基本都約定了土地用途。但并非所有土地用途都是按“三三制”比例進行林草地種植，后期一些合同也有約定用于種植用材林、種植果樹、養(yǎng)殖等。

即便是簽了土地用途為“三三制”合同的承包戶，在實際執(zhí)行中，合同往往也難以得到嚴格落實：承包戶通常會在地塊周邊種白楊樹，用以防風(fēng)擋沙，同時也用于分隔地界。由于承包地面積較大，承包戶難以一次性開發(fā)，大多都是分批逐年開發(fā)，隨著時間推移，草地逐漸減少而耕地日益增多，有的地塊最終全部被開發(fā)為耕地。

如，前述建華鎮(zhèn)那名在2021年被“判一緩二”并處1.4萬元罰金的農(nóng)戶稱，給他判刑時，林草部門出具地類認定書，認為他開墾的149畝“荒沼子”為草地。但今年4月初，當?shù)赜指嬷渌_墾的土地地類為耕地，并通知他繳納每畝200元的新增耕地承包費。建華鎮(zhèn)雙勝村這次“阻耕”事件發(fā)生后，經(jīng)過協(xié)商，村里同意他只需繳納超出合同面積的20畝土地的新增耕地承包費。

澎湃新聞從多位承包戶處了解到，因為承包戶不能按照合同如約執(zhí)行“三三制”耕種原則，過去村鎮(zhèn)干部也時常檢查，攔阻開墾，但都不是很嚴厲。直到2018年以后，開始發(fā)生變化。

該宣傳冊附錄了七個非法占有農(nóng)用地典型案例，其中判罰最重的為劉某某，其開墾林地草地超1200畝，用于種植玉米，被判處有期徒刑兩年零十一個月，并處罰金十五萬五千二百元。判罰最輕的是李某，其開墾100畝草地種植葵花，被判處有期徒刑七個月并處罰金。

建華鎮(zhèn)雙勝村這次“阻耕”事件中的當事人張文軍稱，他和張文柱、張文林是親兄弟，李會祥是他妹夫，他們幾人在2004年合伙承包雙勝村的“荒沼子”，是當時一位縣領(lǐng)導(dǎo)引薦介紹的招商引資項目?，F(xiàn)在這些地絕大部分被定為新增耕地。長期以來，地里種的是苜蓿和燕麥，用于養(yǎng)牛，這幾年奶價牛價不穩(wěn)定，他們賣了一部分牛，四千多畝可耕地中，有三千多畝也轉(zhuǎn)包給了別人。雙勝村一位村民也稱，張文軍兄弟包的地里是2022年才開始種玉米的。張文軍表示，2022年種的玉米做了青貯，2023年種的玉米做了黃貯，自己用不完也對外銷售。

雙勝村一位承包戶則稱，按照“三三制”原則，之前他承包的“荒沼子”上林地面積不夠，村里讓他補種，他便種了一些沙棘。但是“三調(diào)”之后，這片地被認定為耕地，又不能種樹了，他只得將沙棘樹挖掉。同樣的現(xiàn)象在建華鎮(zhèn)六合村、幸福鎮(zhèn)孟家屯村等地也有發(fā)生，被挖掉的有沙棘樹、雞心果樹、李子樹等。

“三調(diào)”結(jié)果出爐后，又產(chǎn)生出新的問題。相關(guān)人士透露，“三調(diào)”之后，開魯縣草地面積減少約70萬畝，耕地面積增加200余萬畝。

前述自然資源系統(tǒng)人士表示，對于一些不合理的地類分布，他們會考慮在國土空間規(guī)劃時進行因地制宜的調(diào)整，在總數(shù)據(jù)不變的情況下，使之更合理化。對于新增耕地衍生出的一些不合理不公平的問題，會考慮在2026年第三輪土地承包延期時，通過合理回收，二次發(fā)包的方式來解決。

該工程基本原則包括，堅持綜合治理與開發(fā)利用相結(jié)合，先生態(tài)效益，后經(jīng)濟效益，實現(xiàn)沙區(qū)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一的原則；實行經(jīng)營多機制，投資多元化，“國家、集體、個人一齊上，誰開發(fā)、誰治理、誰受益”；以林養(yǎng)草、以草養(yǎng)樹，“帶、網(wǎng)、片”結(jié)合，實行多層次，多形式，造林種草治沙建立立體空間牧場；以群眾投資投勞為主，國家和地方投入為輔。

此外，開魯鎮(zhèn)一位承包戶出示的承包合同顯示，其合同上填寫的面積為80余畝，但他坦言按地塊四至算的話，實際面積有450余畝。該村民表示，因為那些荒沼沒人要，所以都給他了，其中也有人情照顧成分。

上述文章顯示，治理工程按照“誰承包、誰治理、誰投資、誰受益”的原則，簽訂承包合同，承包期30年—50年，所有合同一律按規(guī)范管理，承包合同一式三份，合同內(nèi)容必須明確細化到建設(shè)任務(wù)、標準及制約條款等。所有承包方的前三年必須以造林種草為主，發(fā)包方有權(quán)做好督查。

2023年8月，建華鎮(zhèn)政府對一位承包戶作出行政處罰決定書，處罰理由為該承包戶在草原上種植90畝玉米，構(gòu)成非法開墾草原的事實，處罰決定：1.立即恢復(fù)草原植被；2.沒收90畝玉米的違法所得，并處違法所得一倍罰款。

2024年2月，開魯縣向村民們印發(fā)了普法宣傳冊，其內(nèi)容包括《開魯縣關(guān)于進一步加強禁墾禁牧的公告》《林草資源保護法律法規(guī)》《開魯縣強化自然生態(tài)資源管護政策解讀清單》《違法破壞草原林地典型案例》。

開魯縣多年前就曾為保護地下水源禁耕禁牧。據(jù)內(nèi)蒙古日報2014年的一篇報道，為了應(yīng)對資源性缺水的嚴峻事實，開魯縣大力加強禁墾禁牧。據(jù)有關(guān)資料顯示，傳統(tǒng)方式耕作耗水量較大，每生產(chǎn)1斤糧食需要500斤水，為此，開魯縣實行做嚴格的地下水資源保護制度，穩(wěn)定基本農(nóng)田面積，嚴禁大面積開荒開采地下水。該縣通過實施禁墾禁牧、退耕還林還草等工程，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。2010年以來，全縣規(guī)劃完成圍封禁墾禁牧140萬畝，恢復(fù)草原生態(tài)面積10萬畝，造林綠化6萬畝，封沙育林3.2萬畝，退耕還林還草14.6萬畝，促進了生態(tài)修復(fù)與保護，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

雙勝村另一位承包戶反映稱，2018年的時候，他將承包地分為兩塊，分別種了玉米和綠豆，但在“三調(diào)”之后，當初種綠豆的地成了草地，而種玉米的地仍為耕地。幸福鎮(zhèn)孟家屯村一位承包戶稱，他兒子上大學(xué)后，由于擔心自己耕種被定性為非法開墾，影響兒子考公務(wù)員，他連續(xù)四年沒有耕種，現(xiàn)在這些地全部被定為草地，且是天然草地。

建華鎮(zhèn)一位“荒沼子”承包戶向澎湃新聞提供的判決書顯示，其因非法占用農(nóng)用地罪，在2020年8月被開魯縣公安局取保候?qū)?，后?021年被判處有期徒刑一年，緩刑二年，并處罰金1.4萬元。

2009年，建華鎮(zhèn)俊昌村一位村民在鄰近的六合村承包了一塊140畝的“荒沼子”，合同約定該地塊用于種植沙地葡萄及果樹，合同期為45年，其一次性繳納承包費12.5萬元。

特別是隨著“三調(diào)”成果的出爐，各地對土地違法問題查處力度進一步加大，開魯縣亦不例外。該縣開展了一系列禁墾工作，如向相關(guān)承包戶發(fā)放禁墾工作告知書，對相關(guān)違法人員進行行政處罰，甚至移送司法等。相關(guān)部門工作人員也加大了巡查頻次，對違法開墾現(xiàn)象進行制止。

幸福鎮(zhèn)孟家屯村一位76歲的農(nóng)民向澎湃新聞回憶，上世紀九十年代初，為了防沙治沙，開魯縣出臺“1990第86號”文件，決定在全縣實施荒沼網(wǎng)格化治沙工程，簡單來說就是將“荒沼子”劃分成網(wǎng)格狀，周邊種樹，中間耕種或養(yǎng)殖。

開魯縣地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的通遼市，這里屬于科爾沁沙地腹地。“開魯”，為開墾開發(fā)東扎魯特旗、西扎魯特旗和阿魯科爾沁旗“三魯”地區(qū)之意。歷史上，人為開墾土地讓這里的草原退化沙化鹽堿化嚴重，曾經(jīng)水草豐美的科爾沁草原，在這里成了科爾沁沙地。

2000年，開魯縣草原工作站趙友、王秋艷在《內(nèi)蒙古草業(yè)》上刊發(fā)的一篇文章顯示，“開魯縣總面積為44.88萬公頃，其中，沙地21.3萬公頃，占總面積的47.5%。幾年來，在全縣各族干部群眾的共同努力下，我縣荒沼治理工作取得了一定的成績。現(xiàn)在，全縣已開發(fā)治理荒沼面積11.3萬公頃……現(xiàn)還有10萬公頃荒沼未治理，沙區(qū)生態(tài)環(huán)境和群眾生活還沒有從根本上得到改善，風(fēng)蝕沙化仍然是全縣農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的最大制約因素?！?/p>

其中，《開魯縣強化自然生態(tài)資源管護政策解讀清單》顯示，全縣地類原則以2020年末國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫為依據(jù)，農(nóng)戶需按照鎮(zhèn)村兩級告知的自家林地、草地、耕地地塊位置邊界和地類規(guī)范經(jīng)營管理。2021年、2022年原林地、草地變更為耕地的，且無合法依據(jù)的，按原地類管理。2023年違法開墾全部予以依法打擊。

對此，開魯縣自然資源系統(tǒng)相關(guān)人士向澎湃新聞解釋，按照“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程，調(diào)查以衛(wèi)星照片圖斑調(diào)查為主，實地調(diào)查為輔，電腦分析加人工分析研判相結(jié)合的方式進行。

在開魯縣建華鎮(zhèn)、東風(fēng)鎮(zhèn)、辛福鎮(zhèn)等地，三四十年前曾存在大片被當?shù)厝朔Q為“荒沼子”的土地，“荒沼子”土地含沙量高，林草稀疏，鹽堿化嚴重，當?shù)剞r(nóng)民將“荒沼子”描述為“三不能”：“既不能放牧，也不能打草，還不能耕種”。

上述被處罰的承包戶稱，最終他繳納了一萬元罰款，玉米也被沒收。另一位承包戶告訴澎湃新聞，他在當年也被罰了幾千塊錢，“他們雖然罰的多，但是我們沒錢交，最后就打折處理”。

其中，一些農(nóng)民原本承包的林地草地變更為耕地，需要砍伐林木并繳納新增耕地費，農(nóng)民不愿繳納；一些農(nóng)民曾長期耕種的土地被定性為草地，今后嚴禁耕種，他們對此不解；此外，一些林地、草地被定性為耕地，林草部門對此亦有看法，“2018年至2020年，我們曾集中補栽林木，填補因成活率、自然死亡等原因造成林地虧欠，但現(xiàn)在這里面很多都被定為耕地?！?/p>

多位承包戶稱，十多年來，他們通過“推高墊低”，購買黑土、沙土墊埋，施牛糞羊糞等，對“荒沼”進行治理，使其產(chǎn)量與基本農(nóng)田無異，平均改造一畝“荒沼”的投入在萬元左右。因此，對于新增耕地承包費，他們不愿意繳納，“將來承包合同到期后，你把我改造好的土地收回去，這就是你的收益，在承包期憑啥給我加錢？”但也有部分村民已經(jīng)繳納了新增耕地費，如雙勝村部分村民已繳納了一半新增承包費，另外一半打成欠條。

該村民表示，他這塊地始終就沒有種植過果樹，起初一邊治理一邊種植農(nóng)作物，直到2018年前后才將土地全部治理好，當年準備種果樹，結(jié)果他把果樹苗買回來了，上面又通知說不讓種了，因為這塊地成了草地。

建華鎮(zhèn)當?shù)卮迕裣蚺炫刃侣勌峁┑囊曨l顯示，2022年春耕期間，當?shù)鼐C合執(zhí)法人員在制止違法開墾時，與種植承包地的村民發(fā)生言語及肢體沖突，引發(fā)村民聚集圍觀。此外，多位村民反映，為了制止一些村民在承包地開墾作業(yè)，開魯縣還曾出動執(zhí)法力量對已長出的青苗進行旋耕鏟除。